Het Franse afschrikkingsbeleid [fr]

Door Pascal Boniface

Frankrijk is een van de vijf kernmogendheden in de wereld. De kernmacht vormt een essentieel element van zijn veiligheid. Dit is niet onverenigbaar met de actieve ontwapeningspolitiek die Frankrijk voert. 
Er heerst consensus onder de grote Franse politieke partijen ten aanzien van het afschrikkingsbeleid, hetgeen betekent dat men het in het algemeen eens is met het kernwapenbeleid. Deze consensus (die echter geen eenstemmigheid inhoudt) heeft tegenwoordig betrekking op de volgende vier aspecten:
- het behoud van een afschrikkingsbeleid; 
- de weigering van een kernoorlog; 
- de noodzaak om de Franse kernmacht te koppelen aan de Europese defensie;
- het leggen van een verband tussen afschrikkingsbeleid en nuclaire ontwapening.

De Franse publieke opinie sluit zich aan bij deze consensus. Veel Fransen staan nog altijd achter de
"afschrikkingsleer". Op de vraag "bent u van mening dat, met het oog op de internationale ontwikkelingen, onze nuclaire afschrikkingsmacht opgeheven kan worden of juist behouden moet worden" reageerden de ondervraagden als volgt: 22% koos voor opheffing, 58% voor behoud, terwijl 20% geen mening had (opiniepeiling SOFRES, januari 2000).

Een kernmacht die aangepast is aan de Franse middelen
De Franse leer
Europese verdediging en afschrikking
Het zoeken naar een beleid van overleg
Ontwapening en afschrikking
Het einde van de kernproeven
Een politiek wapen

Een kernmacht die aangepast is aan de Franse middelen

Hoewel Frankrijk beschikt over een kernmacht, heeft het niet de middelen om de kernwapenwedloop, die begonnen is door de Verenigde Staten en de USSR, bij te houden. Voor zijn veiligheid vormt dit geen onoverkomelijk probleem, want het belangrijkste voor Frankrijk is om in staat te zijn een eventuele tegenstander schade toe te brengen die in verhouding staat tot het belang dat Frankrijk vertegenwoordigt, en hem er zo van te weerhouden een aanval op Frankrijk te doen. Omdat aan deze voorwaarde voldaan is (en daar is een toereikende en niet een buitensporig grote macht voor nodig) heeft de zwakkere (Frankrijk) de sterkere (de USSR) kunnen ontmoedigen om hem militair te bedreigen. Om deze strategie effectief te laten zijn moet er (naast de politieke bereidwilligheid om een afschrikkingsbeleid te voeren, wat zich niet in cijfers laat vertalen) aan twee voorwaarden voldaan worden:
- het land moet in het bezit zijn van kernwapens die kunnen ontkomen aan vijandige raketten;
- het land moet beschikken over kernwapens waarmee men op ieder moment door de eventuele defensie van de tegenstander heen kan breken.

Er moet dus beschikt worden over een voldoende aantal wapens om permanent een onaanvaardbare dreiging uit te oefenen op het grondgebied van de eventuele aanvaller. Bij het bepalen van het aanvaardbare dreigingsniveau moet rekening gehouden worden met een eventuele kwetsbaarheid van de draagraketten voor vijandige aanvallen (er moet voorkomen worden dat onze wapens vernietigd kunnen worden tijdens een aanval, omdat dan de dreiging van een tegenaanval van onze kant ongeloofwaardig zou worden) en met een eventuele kwetsbaarheid tegenover de vijandige verdediging (onze raketten moeten niet onderschept kunnen worden voordat ze hun doel bereikt hebben).

Het is duidelijk dat het Franse afschrikkingsconcept eerder opgelegd is door het relatief zwakke niveau van de Franse middelen, dat Frankrijk verhinderde, zelfs als het dat gewild zou hebben, mee te doen aan de door de USSR en de Verenigde Staten begonnen wapenwedloop en dat dit minder een bewuste en weloverwogen keuze was. De leer van de zwakkere tegenover de sterkere is een rationele constructie waarbij uitgegaan is van een arsenaal. Het idee heeft zich aangepast aan de middelen. De middelen zijn niet bepaald naar aanleiding van een vooraf vastgesteld concept. Deze theorie is echter opmerkelijk, omdat zij geheel en uitsluitend betrekking heeft op de verdediging (niemand kan het zo in zijn hoofd halen het
"sanctuarium" van het Franse grondgebied aan te vallen), zonder als agressief beschouwd te kunnen worden (geen enkel land hoeft te vrezen dat Frankrijk als eerste aanvalt).

De Franse doctrine

Het tweede punt waarover consensus bestaat is het begrip afschrikking. In Frankrijk wordt gehandeld volgens een leer die het gebruik van kernwapens tijdens gevechten uitsluit. Het doel van de kernwapens is niet om oorlogen te winnen, maar om deze te vermijden. Achter dit eenvoudige principe gaat een veel ingewikkelder werkelijkheid schuil. Er hebben altijd ambivalente gevoelens bestaan ten opzichte van kernwapens. Om deze reden heeft men in de Verenigde Staten theoretische schema’s toegepast op de kernwapens nog voordat deze verschenen. Ook in Frankrijk heeft de verleiding om de politieke rol van de kernwapens te ontkennen en ze zo te beperken tot hun militaire rol altijd bestaan. Deze verleiding deed zich allereerst voor op het gebied van de kernwapens met een kleine reikwijdte. Deze wapens worden als tactische wapens bestempeld in de Verenigde Staten. Men heeft ze in Frankrijk met opzet pre-strategische wapens genoemd om juist hun verbinding met de strategische kernwapens te benadrukken, meer dan met conventionele wapens. Om weer een uitsluitend militaire functie aan kernwapens toe te kennen na de val van de Berlijnse muur en de Golfoorlog, koos men niet meer voor tactische kernwapens, maar voor verkleinde wapens waarmee precisie-aanvallen" uitgevoerd kunnen worden: het ging erom aanvallen met beperkte gevolgen heel nauwkeurig uit te kunnen voeren op de hiervoor uitgekozen doelen, omdat het onmogelijk is de zuidelijke landen af te schrikken met dezelfde soort dreigingen (massale aanvallen op steden) als die voor de URSS gebruikt waren. Het voordeel hiervan was dat er kernwapens met minder vernietigende gevolgen ontwikkeld werden en dat het gebruik van deze kernwapens eenvoudiger gemaakt werd. Er was echter ook een nadeel aan verbonden: de kernwapens zouden niet meer slechts gebruikt worden als onderdeel van een afschrikkingsbeleid, maar zouden ook als wapens in gevechten gebruikt gaan worden. Tot nog toe is Frankrijk erin geslaagd om dit laatste te vermijden. Indien er noodzakelijkerwijs beschikt moet worden over nauwkeurige wapens waarmee precisie-aanvallen uitgevoerd kunnen worden, dan moet dat beperkt worden tot de klassieke wapens. Alleen nucleaire wapens kunnen werkelijk afschrikken, maar dit moet de enige functie van deze wapens blijven.

Europese defensie en afschrikking

Derde punt waarover consensus bestaat: het Europese defensiebeleid koppelen aan het Franse afschrikkingsbeleid. Generaal de Gaulle sprak reeds over de Europese rol van de Franse strategische macht, als eventuele vervanging voor een kleiner geworden Amerikaanse paraplu, wanneer Europa een politieke eenheid geworden zou zijn. De Gaulle schetste echter, zoals zo vaak, een perspectief voor de zeer verre toekomst zonder zich te bekommeren om concrete voorstellen voor de korte termijn.

Wat dit onderwerp betreft zijn er twee duidelijk verschillende perioden in de Franse politiek te onderscheiden. Vóór 1992 werd het ter beschikking stellen van Franse kernwapens ten gunste van de Europese defensie, in welke vorm dan ook, categorisch geweigerd door alle Franse verantwoordelijken. Wanneer er een voorstel in die richting gedaan werd, werd dit onmiddellijk verworpen met als reden dat het niet in overeenstemming zou zijn met zowel de strategische werkelijkheid als met de belangen van Frankrijk. Zo wordt in het Livre blanc sur la défense nationale (Witboek over de defensiepolitiek) uit 1972 gesteld, terwijl het principe van de aangepaste tegenaanval verworpen werd, dat Europa niet automatisch zou kunnen profiteren van de Amerikaanse afschrikking. De schrijvers van dit document zijn trouwens van mening dat dit ee, natuurlijke gang van zaken is
"omdat nucleaire afschrikking een uitsluitend nationale aangelegenheid is. Op dit moment kan het risico van kernwapens niet gedeeld worden".

Het gevolg van deze logica was dus dat Frankrijk Europa niet aanbood gebruik te maken van een uitgebreide Franse nucleaire afschrikking, omdat Parijs de Amerikaanse garantie, die toch ondersteund werd door een veel consequenter wapenarsenaal, niet geloofwaardig achtte. In het Witboek werd niettemin een zeer kleine concessie in de richting van Europa gedaan: is afschrikking uitsluitend bestemd voor de bescherming van de vitale belangen, de grenzen van deze belangen zijn noodzakelijkerwijs onduidelijk. Hierdoor wordt het voor een potentiële tegenstander des te moeilijker om de marges waarbinnen deze kan handelen in te schatten, wat de afschrikking versterkt […]. Heel West-Europa kan dus zeker direct voordeel hebben van het Franse beleid, dat een stabiele en bepalende factor vormt van de veiligheid in Europa".

Het zoeken naar een beleid van overleg

Tussen 1972 en 1992 zou er geen enkele fundamentele ontwikkeling plaatsvinden. Dit veranderde in januari 1992, tijdens de nationale ontmoetingen voor Europa, op 11 januari. Op die datum stelde president Mitterrand de volgende vraag:
"Is het mogelijk een Europese [nucleaire] doctrine te ontwikkelen ? " Door middel van deze woorden toonde hij aan dat, wanneer er een gemeenschappelijk Europees veiligheidsbeleid tot stand zou komen, de Fransen zich bereid zouden tonen te praten over het laten delen van Europa in de afschrikking. Het is geen toeval dat deze woorden uitgesproken zijn na de ondertekening van het Verdrag van Maastricht. De vorderingen in de richting van de totstandkoming van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid rechtvaardigden deze opening. Hier moet echter wel aan toegevoegd worden dat het Franse staatshoofd geen specifieke toezeggingen deed. 

In januari 1995 deed Alain Juppé, die toen minister van Buitenlandse Zaken was, een nieuwe stap in de richting van de Europese landen, tijdens een redevoering die hij uitsprak ter ere van de 20e verjaardag van het Centre d’analyse et de prévision (centrum voor politieke analyse en prognoses) van zijn ministerie.
"Moet onze generatie, na het tot stand komen van een gemeenschappelijke doctrine van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, zo niet een gedeelde afschrikking, maar ten minste een afschrikkingsbeleid in overleg met onze voornaamste partners overwegen? Ik vraag het me af. Kunnen de invoering van een gemeenschappelijke munt en een nieuw contract tussen Frankrijk en Duitsland trouwens zonder gevolgen blijven voor het beeld dat men zich in Frankrijk vormt van de eigen vitale belangen?
"

Deze Franse voorstellen werden echter niet met enthousiasme ontvangen door de Europese partners. In dit project voor een zogenaamd afschrikkingsbeleid in overleg werden de Franse kernmacht en de Europese veiligheid met elkaar verbonden. Het plan werd met veel nadruk geformuleerd op het moment dat Frankrijk weer begon met het nemen van nieuwe kernproeven. Zo werd het plan door vele Europeanen slechts beschouwd als een onhandige poging van Frankrijk om de verantwoordelijkheid voor het hernemen van de kernproeven op heel Europa af te schuiven.

Frankrijk heeft zich niet voldoende gerealiseerd dat de ideeën over de problemen rond de kernwapens absoluut niet overal gelijk waren op het Europese continent. Terwijl de nucleaire afschrikking door Frankrijk beschouwd wordt als het middel bij uitstek om onafhankelijkheid en veiligheid te bewerkstelligen, wordt deze in Europa en vooral in Duitsland beschouwd als een dreiging (Rusland, proliferatie van kernwapens) en een afhankelijkheid van de andere nucleaire staten. Dit alles is betreurenswaardig, temeer daar er zeker geen werkelijke Europese defensie tot stand zal komen in een wereld die in het bezit zal blijven van kernwapens, zonder dat die gezamenlijke defensie een nucleaire component heeft.

Hoe heeft men vanaf dat moment de Europese aarzelingen kunnen overwinnen die zowel toe te schrijven zijn aan structurele redenen (de Europese landen die niet over kernwapens beschikken stellen hun statutaire ongelijkheid ten opzichte van de Europese landen die in het bezit zijn van kernwapens niet op prijs) als aan conjuncturele redenen (de fout om de beslissing over het nemen van nieuwe kernproeven op Europees niveau te brengen door een voorstel voor een afschrikkingsbeleid in overleg). Frankrijk moet voorkomen dat het beschouwd wordt als een vragend land ten opzichte van de andere Europese landen, zoals dat het geval was in de zomer van 1995. Tegenwoordig beperkt Frankrijk zich tot het kenbaar maken van zijn beschikbaarheid. 

De Europese afschrikking moet de hoeksteen zijn van het bouwwerk: het essentiële onderdeel dat het apparaat van de Europese defensie ondersteunt, maar ook het onderdeel dat als laatste aan het bouwwerk toegevoegd wordt. Net zoals er geen Europese defensie zal bestaan voordat er een gezamenlijk politiek Europa is, zal er geen Europese afschrikking bestaan voordat de Europese defensie zelf is opgezet. Iedere poging om de prioriteiten om te draaien zal op een mislukking uitlopen en zal zelfs een tegenovergesteld effect kunnen hebben ten aanzien van zowel de Europese integratie als de nucleaire afschrikking

Ontwapening en afschrikking

Het vierde en laatste aspect van de Franse consensus is de overtuiging dat nucleaire ontwapening niet onverenigbaar is met een afschrikkingsbeleid.
Dit betekent een aanzienlijke verandering in vergelijking met het aanvankelijke Franse kernbeleid. In het begin van de jaren
’60 verzette generaal de Gaulle zich sterk tegen het Arms control-beleid, dat ingesteld was door Washington en Moskou. In Frankrijk werd dit beleid over het algemeen beschouwd als de vrucht van het Amerikaans-Russische condominium. De Gaulle verzette zich publiekelijk en krachtig tegen een beleid dat, onder het mom van algemeen belang (het stoppen van de wapenwedloop), erop gericht was de belangen van de supermachten te bevorderen (bescherming van hun militaire superioriteit en vooral van hun monopoliepositie op het gebied van kernwapens). 

Frankrijk zal altijd hetzelfde probleem houden: terwijl het de wapenwedloop niet is begonnen en er ook niet aan meegedaan heeft, wordt het beschouwd als spelbreker in het proces van ontwapening. Het decennium 1978-1988 werd door de VN het
"ontwapeningsdecennium" genoemd. Om het negatieve imago van Frankrijk te verbeteren, betrok president Giscard d’Estaing zijn land volop in dit proces van ontwapening. Men had kunnen verwachten dat tijdens het presidentschap van François Mitterrand vanaf 1981 de Franse houding zou veranderen. François Mitterrand had kritiek geleverd op generaal de Gaulle, enerzijds vanwege het verzet van de laatste tegen het Arms control-beleid en anderzijds vanwege de oprichting van de kernmacht. Hoewel hij zich in 1978 officieel aansloot bij de
"afschrikkingsleer", bleef hij een nadrukkelijk voorstander van ontwapening. 

François Mitterrand kwam echter aan de macht tijdens de crisis rond de kruisraketten en op een moment dat de relatie tussen Oost en West verslechterde. Frankrijk sloot zich vastberaden aan bij de groep voorstanders van het dubbelbesluit van de NAVO (waarin bepaald werd dat indien de Russische SS20 raketten niet teruggetrokken werden, de Amerikanen Pershing 2 raketten zouden opstellen). Zo werd Frankrijk opnieuw afgeschilderd als tegenstander van ontwapening, vooral toen de USSR aankondigde bereid te zijn te onderhandelen over de SS20, indien de Franse en Britse kernwapens betrokken werden bij de totale telling van de westerse wapens. Hetgeen natuurlijk geweigerd werd door Parijs en Londen. (Zie ook Pascal Boniface, « Genève, la logique de l’échec », Défense nationale, april 1984, p. 45-62.) 
François Mitterrand schreef in de Lettre à tous les Français (brief aan alle Fransen), die hij gebruikte als verkiezingsprogramma voor de presidentsverkiezingen van 1988:
"veiligheid en ontwapening zijn de twee zijden van een zelfde muntstuk."

In het begin van de jaren ’90, na het wegvallen van de Russische dreiging, hernam Frankrijk het initiatief op het gebied van ontwapening. Op 3 juni 1991 presenteerde president Mitterrand aan de VN een
"plan voor wapenbeheersing en ontwapening" waarin "acties" werden geformuleerd "op drie niveau’s: op categoriaal niveau, op regionaal niveau en op wereldniveau" (Zie ook L’Année stratégique, 1992, p. 239). Na de aankondiging van dit plan sloot Frankrijk zich op 3 augustus 1992 formeel aan bij het non-proliferatieverdrag en nam daarna actief deel aan de onderhandelingen ter voorbereiding van de conferentie voor de hernieuwing van het verdrag in 1995. 

Vóór 1995 heeft Frankrijk belangrijke daden gesteld ten gunste van de ontwapening: het terugtrekken van de luchtmobielewapens AN-52, het ontmantelen van de PLUTON raketten voor de korte afstand, de
"cocooning" van de HADES raket, het terugbrengen van het alarmniveau van de strategische macht. Frankrijk heeft zijn kernmacht met 15% gereduceerd. Deze unilaterale daden hingen echter evenzeer samen met budgettaire als met strategische redenen.

Het einde van de kernproeven

In april 1992 staakte president Mitterrand tijdelijk de kernproeven. Deze stopzetting zou voortduren tot aan het einde van zijn mandaat. In 1995 beëindigde zijn opvolger Jacques Chirac dit moratorium en stond een laatste, beperkte serie kernproeven toe. In januari 1996 kondigde hij het einde van de proeven aan en verklaarde:
"Een nieuw hoofdstuk is aangebroken. Zoals toegezegd, zal Frankrijk een actieve en bepalende rol gaan spelen in het proces van ontwapening in de wereld." 

Vóór zijn reis naar Azië kondigde de Franse president zelfs aan dat Frankrijk kampioen zou worden op het gebied van nucleaire ontwapening.

Frankrijk was de eerste nucleaire staat die de "nul-optie" accepteerde in het verdrag voor het algehele verbod op kernproeven. Ook zou het de definitieve sluiting aankondigen van het centrum voor kernproeven op Mururoa, en het verdrag ondertekenen voor het atoomvrij maken van de Zuidelijke Stille Oceaan (Rarotonga) (dit had Frankrijk sinds tien jaar steeds geweigerd) en van Afrika (verdrag van Pelindaba). Frankrijk neemt actief deel aan de onderhandelingen over de
"cut off" (beperking van de kernwapens). Nucleaire ontwapening op zich is niet onverenigbaar met een afschrikkingsbeleid. Ontwapening, dat wil zeggen vermindering van het aantal kernwapens waardoor dit aantal weer tot redelijke proporties teruggebracht wordt, moet niet verward worden met denuclearisatie, oftewel het geheel doen verdwijnen van kernwapens. Dit laatste zou, ondanks de schijn en de getoonde goede bedoelingen, gevaarlijk kunnen zijn, want hierdoor zou oorlog opnieuw mogelijk worden daar waar dit tot nog toe ondenkbaar was. De wapenwedloop en de denuclearisatie zijn in feite de twee kanten van een zelfde muntstuk: het muntstuk van de denkbare oorlog en van het
"niet-afschrikkingsbeleid". 

Is het nog nuttig voor Frankrijk om in het bezit te zijn van kernwapens? Tijdens de Koude Oorlog was het afschrikkingsbeleid door middel van kernwapens onlosmakelijk verbonden met de Russische dreiging. Deze dreiging werd niet beschouwd als enkel een militaire dreiging. Een eventuele nederlaag in een oorlog zou niet slechts een dramatische gebeurtenis betekend hebben, maar zou een radicale verandering van de samenleving en van het leven van iedereen teweeggebracht hebben. Sinds het verdwijnen van het ijzeren gordijn, is geen enkel nieuw risico of geen enkele nieuwe dreiging in termen van inzet of van macht met deze dreiging vergelijkbaar. Moeten de kernwapens, die tijdens de Koude Oorlog verschenen, deze oorlog overleven? Is niet tijdens de Golfoorlog en tijdens de oorlog in het voormalige Joegoslavië de ongeschiktheid van deze wapens voor nieuwe conflicten duidelijk geworden?

Kernwapens spelen zeker niet meer de centrale rol die ze hadden toen de kloof tussen Oost en West het wereldbeeld beheerste. De gedachte dat kernwapens tegenwoordig geen nut meer zouden hebben is echter geenszins juist. Nucleaire afschrikking is en kan niet bedoeld zijn als een eventueel antwoord op iedere militaire aanval. Zij heeft slechts één, essentiële functie: het beschermen van het grondgebied van Frankrijk en zijn vitale belangen. Welnu, noch het Franse grondgebied, noch de vitale belangen van Frankrijk stonden op het spel tijdens de Golfoorlog en tijdens de oorlog in het voormalig Joegoslavië. 

Een politiek wapen

Nucleaire afschrikking, in welke internationale context dan ook, kan niet op een geloofwaardige manier gebruikt worden voor wat door militaire experts
"buitenlandse operaties" genoemd wordt. Maar op het gebied van de verdediging van een land in strikte zin speelt zij een essentiële rol. Zolang de bescherming van het Franse grondgebied en van de vitale belangen van Frankrijk nodig zal zijn, zal nucleaire afschrikking een absolute bescherming vormen. Het is de ultima ratio van de bescherming van Frankrijk. Kernwapens, die steeds minder populair zijn in de wereld, zullen altijd nodig blijven voor de veiligheid van Frankrijk en Europa. Ze zijn impopulair, omdat men het zeer weinig heeft over de afschrikkingsfunctie van kernwapens en te vaak over het gebruik ervan. De afschrikkingsstrategie wordt nog altijd niet werkelijk begrepen.

Voor Frankrijk bestaat er echter een mogelijkheid om de gevolgen van legitimiteitsverlies van kernwapens te beperken terwijl de nucleaire positie van het land behouden wordt: door nadruk te leggen op de afschrikking en niet op het gebruik. Als men wil dat het afschrikkingsbeleid legitiem blijft, moeten kernwapens een politiek wapen blijven en moet de voorkeur gegeven worden aan de politieke geloofwaardigheid van kernwapens boven hun militaire geloofwaardigheid.

gepubliceerd op 21/12/2004

naar boven